关于土地承包经营权抵押贷款问题
发布时间:2015-07-23 | 作者: | 来源:科正评估

摘要:长期以来,我国农村地区正规金融无法满足农户贷款需求,严重制约了农地现代化经营和农村经济发展。土地承包经营权作为农民的重要财产,也因为法律政策限制一直无法抵押融资。为了实现农村土地的流转和抵押权,我国于2008年开始在部分地区试点农村土地抵押贷款。本文对近五年农村金融和农地承包经营权抵押贷款相关文献进行综述,指出我国土地承包经营权抵押的重大意义,总结抵押面临的问题,介绍主要试点地区的经验与不足,并提出完善我国土地承包经营权抵押的建议,包括修改法律法规,完善农村社会保障制度,加快土地流转市场建设,有效地防范抵押风险等。最后,提出需要在该领域进一步研究的问题。


关键词:土地承包经营权;抵押贷款;文献综述


农村金融问题一直是我国农村经济发展的“瓶颈”,农村金融制度对大多数农户存在信贷约束,正规金融制度无法满足农户的贷款需求,直接制约农村二三产业的发展。党的十七届三中全会做出了“关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”,该“决定”中“建立现代农村金融制度”章节除了提出要创新农村金融体制,放宽农村金融准入政策外,还提及“建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制,扩大农村有效担保物范围”。2008年10月,中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》,开始在辽宁省、湖北省、山东省等9个省(区)选择部分县(市)作为试点,联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。农地承包经营权抵押贷款是创新产品之一。本文对近五年农村金融和农地承包经营权抵押贷款相关文献进行综述,重点包括我国土地承包经营权抵押面临的难题及如何化解这些难题。


1、土地承包经营权抵押的概念界定


土地承包经营权是指农村集体经济组织的农户及其他单位依法对农地享有的占有、使用与收益的权利。土地承包经营权抵押贷款就是以农户或者企业(含土地合作社、土地股份经营公司)所拥有的集体土地承包权或者长期使用权作为抵押向金融机构申请贷款,包括农村承包土地抵押和农村宅基地抵押。其法律性质是将农地承包经营权作为债权的担保,当债务人不履行债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时,债权人有权依法处分该农地承包经营权。


2、我国土地承包经营权抵押面临的问题


我国农村土地产权方面仍然存在土地承包经营权确权颁证不完全、土地用益物权不确定、抵押权缺失等一系列问题,现行多部法律均明文规定中国的农村土地承包权和农村宅基地使用权不能抵押。土地承包经营权抵押面临的难题集中体现在以下几个方面。


(1)相关法律的禁止


土地承包经营权的抵押与我国相关法律冲突。《农村土地承包经营法》32条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”《物权法》第一百二十八条“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设”。《农村土地承包经营法》和《物权法》均未做出允许土地承包经营权可以抵押的规定,而《担保法》第37条规定:“下列财产不得抵押:(A)土地所有权;(B)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”,直接禁止农地承包经营权的抵押。但是,根据《农村土地承包经营法》第49条规定,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。此外,“四荒地”的土地使用权及林地承包经营权也可以抵押。


(2)农民缺少社会保障


目前,我国农村地区缺少对农民的生存保障、就业保障和养老保障等社会保障,土地是农民的命根子,家里留着“一亩三分地”就能生存下去。许多农民依附于土地,通过种植粮食、蔬菜等维持生存。据人力资源和社会保障部发布的中国2011年人力社保事业发展统计公报,截至2011年,我国农民工数量达2.5亿人,其中外出农民工约1.6亿人。而农民工参加养老、医疗保险的人数只有4000多万人。农民工失业后失去社会保障,又难以在城里生活下去,还是要回到农村生活。


在缺少相应社会保障的情况下,农民抵押土地面临着巨大的风险。农民一旦经营失败,银行就会将农地流转出去,农户便丧失了农地的使用权,失去生活保障,可能会带来严重的社会问题。


(3)政府尚未完善农地承包经营权抵押的制度规范


首先,农村地区的流转制度和估价机制不健全。邹芸认为,我国土地价值评估制度存在的问题是:一是流转中介交易服务市场不发达;二是缺少权威的土地价值评估机构;三是土地抵押价值认定标准未程序化、成文化。其次,金融机构尚未建立农地承包经营权抵押的具体操作办法。据刘璐筠和冯宗容对350位金融机构从业人员的问卷调查,制约因素集中在三方面操作:一是操作,土地承包经营权抵押缺少法律依据,也没有成熟的模式可以借鉴,银行没有统一的操作规范;二是“风险”,66 57%的人认为农村种养殖业经营风险大,贷款风险不易控制;三是“土地处置”,79 71%的人认为如果金融机构取得了土地承包经营权,金融机构不能自己经营土地,如何处置是关键问题。此外,孙丽丽,陈兴中,李富忠认为农村土地产权不明晰,由于没有产权也就不能完全处分土地,而抵押权属于处分权的一种,这也就直接制约了土地承包经营权的抵押。


3、土地承包经营权抵押的意义及可行性


农村土地蕴藏着巨大的“沉睡资本”,激活这“沉睡资本”能够极大地促进农村经济的发展。董晓林认为现行农村金融制度对大多数农户存在信贷约束,不能满足低收入人群的信贷需求。银行在放贷时也会将低收入人群排除在外,低收入者想要通过贷款经营生意存在困难,而满足农民的贷款需求,能够使得农民的创业发展获得相当部分的融资贷款以及将大量的农村劳动力从土地中释放出来。刘贵珍对豫北某市调查发现,该市存在农村金融机构网点萎缩,农户融资难,信贷满足率不足两成等问题。急需推出新的农村信贷产品农地获得充分的流转,实现农地规模经营,因此农地抵押有利于促进农业生产专业化、现代化和市场化进程。


部分学者对农地承包经营权抵押的可行性进行研究,高锋,周雪梅,肖诗顺运用产权分析模型,分析农村土地承包经营权具有排他性,可分割性,弱可转让性等特点。排他性和可分割性决定了这些权利的每一项或每一项的不同部分都可以与不同个人或团体之间相互交易。土地权利的流转与交易降低了土地抵押的风险,土地流转规模逐步扩大,为开展农村土地承包经营权抵押贷款创造了市场基础;孙丽丽,陈兴中,李富忠对太原市的调查发现,村民人均收入中,来自土地的收入比重逐年降低,而工资性收入、财产性收入等其他收入正在不断上升,因此土地保障职能逐步弱化,为开展农村土地承包经营权抵押贷款奠定了社会基础。并且土地承包经营权期限逐步延长,为开展农村土地承包经营权抵押贷款提供了法律基础。越来越多的地区开始实施土地承包经营权抵押贷款的试点,然而各种试点模式均非完整和彻底的土地承包经营权的抵押贷款形式,其根源即是无法律依据可寻。因此,完善土地承包经营权相关的法律制度是对现实的需要。


4、农地承包经营权抵押贷款试点介绍


十七届三中会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,提出了完善土地承包经营权的权能,建立健全土地承包经营权流转市场的要求,允许农民在自愿有偿的情况下“以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。随后,中国人民银行、银监会就联合下发《意见》,允许中部六省和东北三省各选择2~3个有条件的县、市选择部分县(市)作为试点。多数县(市)试点在法律允许的范围内,部分突破了法律界限,以地方规范为基础。以下


表1是我国部分地区土地承包经营权抵押试点归纳。


地区名称

贷款抵押物

贷款模式

贷款机构

抵押价值认定

违约处置方式

重庆开县

农村承包土地

种植大户以土地承包经营权;引入了保险、担保与信贷相结合的风险防范机制

中国农业银行

土地评估机构

——

重庆市江津区

土地承包经营权

土地承包经营权入股成立以营利为目的的公司法人,公司以股权作为担保抵押贷款

国家开发银行

——

——

福建明溪

全部农地

直接以农村土地经营权为抵押;“基金担保+土地经营权抵押”

农村信用合作联社

土地经营权抵押价值=年租地平均收益×经营期限+土地上种养物价值。

转让、变现以及通过诉讼方式解决

宁夏平罗

主要是荒地的经营权

土地信用合作社+土地承包经营权抵押

农村信用合作联社

根据级差地租按“100元~500元”不等估值

——

宁夏同心县

土地承包经营权(需有土地承包经营权证)

自家承包土地总亩数的十分之四入股协会成为会员,农户成为会员后就可用土地承包经营权抵押向信用社申请贷款;选择三名加入了协会的会员进行三户联保,再选择一名常务会员作为贷款担保人

农村信用合作联社

土地评估机构

将其入股的土地承包经营权转让给为其担保并进行清偿的会员或由协会指定的其它会员


表1:我国部分地区土地承包经营权抵押试点简介


(1)贷款抵押物突破法律界限


根据相关法律,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地,“四荒地”的土地使用权及林地承包经营权可以抵押,农村集体建设用地也可以抵押。家庭承包经营权和宅基地使用权不可以抵押。多数试点地区突破法律限制,以农村所有承包地作为抵押物,如重庆开县、江津区,贵州省湄潭县;部分地区宅基地可以抵押,如湖南浏阳。


(2)因地制宜创新抵押模式


各试点地区并没有统一的抵押模式,在抵押程序、抵押担保、抵押额上都有区别。部分地区直接以农地承包经营权抵押贷款,如福建明溪,浙江宁海和余杭等地;部分地区要求其他担保人或担保公司作担保,担保人和贷款人共同承担违约风险,如福建明溪,宁夏同心县;部分地区通过组成农村协会,再以农村协会为中介贷款,如宁夏同心县;参与试点的金融机构最广的是农村信用合作联社,如浙江,宁夏,福建地区,其次还有农业银行(重庆开县),国家开发银行(重庆市江津区)。


(3)专业的土地估价机构建设不足


专业的土地估价机构为土地流转和土地抵押贷款提供价格基础,现行我国农村地区土地估价机构和专业估价师都不足,只有资产评估机构和注册资产评估师在估价范围、估价思路和方法上更适合农用地估价。农民对土地抵押价格存在疑问,直接制约农地抵押。尽管各地对土地抵押价值认定上都有一定标准,如福建明溪规定土地经营权抵押价值=年租地平均收益×经营期限+土地上种养物价值,宁夏平罗根据级差地租按“100元~500元”不等估值。但是这些价值评估方法较为单一,缺少一定的理论依据。


(4)处置抵押物的尴尬


我国农村地区尚未建立成熟的土地流转市场,贷款人一旦违约还款,抵押机构获得土地后将面临着土地流转困难,不知如何处置土地的尴尬。而且抵押的农地不能改变其农业用途,农业的比较收益低,金融机构办理此类业务的积极性不强。更何况法律对于家庭承包地抵押贷款是禁止的,尽管部分地区行政条例的规定突破法律界限,金融机构对承包地能否抵押心存疑虑。部分农村地区土地的社会保障功能较强,农民一旦失地后将失去生活来源和生存基础,金融机构实现抵押权会非常困难。宁夏同心县规定将贷款违约人“入股的土地承包经营权转让给为其担保并进行清偿的会员或由协会指定的其它会员”,这种规定强迫的把土地经营权转让给抵押担保人,也是不合理的。


5、推进土地承包经营权抵押贷款的建议


对于土地承包经营权抵押贷款的政策建议,多数学者首先提到的是修改与完善我国相关法律体系。由此可见现行法律法规是土地承包经营权抵押的“瓶颈”,修改法律就成为土地承包经营权抵押得以广泛推广,土地的融资功能得以释放的一个前提条件。国内学者的政策建议有的是就土地承包经营权发展提出宽泛的政策建议,建议具有原则性和政策性;有的是根据调研情况,针对土地抵押贷款试点地区提出建议,建议具有针对性和具体性;部分文献介绍外国土地抵押融资的经验,提出国外经验的可借鉴之处,如何更好地发展我国的农村金融。


(1)修改与完善我国相关法律体系。


既然土地抵押贷款是农村金融发展的趋势,那么势必要改革现行不完善的法律制度。对土地承包经营权抵押的禁止规定主要来自于《担保法》,要修改《担保法》允许农地承包经营权抵押;其次,改变《农村土地承包经营法》和《物权法》的模糊态度,明确规定承包地可抵押性;法律限制解除后,应当完善农地抵押详细的参与主体、程序、规范等法律制度。如制定《农地抵押贷款管理办法》,健全抵押登记的规章制度,完善有关抵押登记办法出台《农村土地抵押担保法》,规范土地抵押担保的主体和程序,减少抵押风险。


(2)加快推进农村社会保障制度建设,弱化农地的社会保障功能。


我国之所以选择部分地区试点土地抵押贷款,主要是担心失地农民的社会保障问题,由此引发一系列的社会矛盾。试点地区多是经济较为发达的农村地区,农民广泛从事第二三产业,农业收入占家庭总收入的比重较低,农民对土地的依赖性较弱,土地流转市场较为活跃。因此要减少失地农民的生存风险,就要健全农村社会保障体系,对外出农民工,留守妇女、儿童和老人等都要建立生活保障措施。对于不同经济发展水平的地区,相应的政策措施也要区别对待。


(3)加快农村土地价值评估市场建设,完善农村土地流转市场服务。


在价格评估机制不健全的情况下,政府要编制农地产权交易指导价格,并逐步形成农村产权交易指数,解决农民信息不对称问题,保护交易各方的权利。同时要积极培育专业的产权评估机构和产权价值评估的专业人才,引入独立的第三方机构开展土地经营权价值评估工作,确保评估的独立性和公平性。


建立土地流转服务机构,有学者建议建立县、乡、村土地流转信托服务机构,即在县(区)设立“土地信托服务中心”,乡(镇)设立“土地信托服务中转站”,村一级由村经济合作组织设立“土地信托服务点”,为农村土地经营权流转提供服务。可以充分利用网络平台,广泛征集农村产权转让、受让信息,建立农地产权交易信息库,及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料,定期公开对外发布可开发土地资源的信息,提高产权交易的效率。


(4)建立风险防范与控制机制


董晓林,吴昌景提出“四大担保模式”化解农民贷款难题,即农村信用担保机构+龙头企业(专业农业担保公司)+ 农民合作经济组织+农业保险,同时四种担保方式相互补充形成联动机制,全面化解农民贷款难题,分散贷款风险。汪小亚认为应建立专门的贷款损失保障或补偿机制,一旦抵押贷款机构因为无法实现抵押权而利益受损,要给与一定的补偿。这部分的补偿可以通过建立农业风险基金,基金由政府财政、社会捐助、农户等多方筹措。此外,要逐步地在农村地区推广商业保险,尤其是针对农业经营风险的相应险种,如创设农村土地承包经营权抵押贷款的强制保险,以降低农民以农地抵押贷款的风险,以保险的补偿机制来分担一些风险。


除了对抵押过程进行风险控制,抵押机构还要注重抵押农户的信誉。探索与农村信用体系建设的联动机制,建立土地流转双方的诚信档案,记录和监督农户的信用状况,对信用状况良好的农户加大支持力度,对恶意拖欠、逃废银行债务的农户取消其贷款资格,进行相应制裁和惩罚。


6、总结


目前,学者关于农地承包经营权抵押贷款的讨论基本上达成一致的意见,即应当允许承办权抵押贷款。农地抵押的前提是要建立健全相关法律和制度以规范农地承包经营权抵押,防范潜在的风险。因此,多数文献是介绍农地抵押试点地区的经验模式,并提出相关的政策建议,如防范风险的机制,土地估价制度建设,完善社会保障制度等。然而,当前并没有统一的农地抵押贷款模式可供选择,文献缺少对各种抵押模式的对比分析,对各种模式的抵押贷款物、抵押方式等依据的分析不够,我们还不能详细的了解农地抵押贷款方式的选择。在国外农地金融部分,学者的分析还不够深入,缺少对我国农地抵押的借鉴意义。


上一篇: 土地评估的基本知识之关于土地承包权经营权价值评估的...

下一篇: 土地使用权抵押价值评估浅探

友情链接:大赢家彩票官网  趣彩彩票官网  全迅彩票注册  趣彩彩票  大赢家彩票官网  大金彩票  皇冠彩票  

免责声明: 本站资料及图片来源互联网文章,本网不承担任何由内容信息所引起的争议和法律责任。所有作品版权归原创作者所有,与本站立场无关,如用户分享不慎侵犯了您的权益,请联系我们告知,我们将做删除处理!